Вопросы:
1. Возникновение и развитие представительных органов власти в России.
2. Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации и ее роль в решении вопросов обеспечения обороны страны.
Понимание роли Государственной Думы в решении вопросов обеспечения обороны страны невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений - от веча, боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета, до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.
1
В нашей стране первой формой непосредственного участия народа в решении государственных дел было вече - собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после монгольско-татарского нашествия. В Северо-Западных землях (Новгород, Псков, Смоленск) вече играло большую роль и просуществовало дольше, так как эти княжества не были разорены в период монгольско-татарского нашествия. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях вече отмирает.
Одновременно во всех русских землях действовали княжеские думы в качестве постоянного совета при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьёзного дела, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.
В условиях Московского царства продолжением княжеской думы явилась боярская дума. Без неё не обходился ни один государь.
Самостоятельной боярская дума не была, действовала вместе с царём, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. Боярская дума просуществовала до конца XVII века.
Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII века, получившие впоследствии название земских соборов.
За период с 1549 года, когда Иван Грозный собрал первое собрание такого рода, чтобы призвать к мировому соглашению всех, находившихся в тяжбе, и заявить о своём прощении прежних вин боярства, и до 1684 года, когда был распущен собор, созванный для обсуждения вопроса о мире с Польшей, насчитывается 57 земских соборов.
Земские соборы избирали на царство государей, когда были сомнения в пригодности законных наследников престола (слабоумие Фёдора Иоанновича (собор 1584 года), малолетство Петра при слабоумии Ивана Алексеевича (собор 1682 года), так и в поворотных для России случаях, когда прерывалась династия и новый государь нуждался в легитимации (избрание Годунова в 1598 году, Василия Шуйского в 1606 году, низведение Шуйского и препоручение царства семи боярам во главе с Милославским в 1610 году; признание русским царём польского королевича Владислава в 1610 году, избрание на царство Михаила Романова в 1613 году.)
Земские соборы рассматривали вопросы войны и мира (1566, 1580, 1591, 1598, 1604, 1616, 1621, 1653 годы), принимали законоуложения (1648 год), принимали новые территории (1653 год - решение о присоединении Украины) и решали такие вопросы, как, например, освобождение населения от присяги, принесённой самозванцу (1607 год). Чаще всего соборы рассматривали вопросы взыскания налогов.
Таким образом, функции и сферы ведения земских соборов совпадают с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы.
При Александре I (1777-1825 гг.) по поручению молодого императора трудами выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского были разработаны предложения по созданию двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета.
Учреждённый в 1801 году Государственный совет стал в 1810 году высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.
При Александре II (1818-1881 гг.) создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Проект конституционного акта был в принципе одобрен императором за несколько дней до своей гибели от рук народовольцев.
Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.
В первые годы XX века требование создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, действовавший к тому времени уже более 100 лет.
Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Государственный совет и Государственная дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного совета и Государственной думы.
По общему правилу законодательные предположения рассматривались в Государственной думе и по одобрению поступали в Государственный совет. Но законодательные инициативы Государственного совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный совет и Государственная дума получали также определённые контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников, в случае если их законность вызывала сомнения.
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им.
Первому русскому двухпалатному парламенту был отмеряй недолгий век - чуть больше десяти лет.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.
С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик, в состав которого входила Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика), законодательная и представительная функция принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты - Союзный Совет и Совет Национальностей.
Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов.
По Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определяя основные направления внешней политики, осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата. Верховный Совет СССР избирал Президиум Верховного Совета СССР, формировал Правительство СССР, избирал Верховный суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог также назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.
Верховный Совет СССР избирался населением страны сроком на 4 года путём всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.
Был сохранен принцип двухпалатного. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей.
Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.
Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путём принятия законов и путём утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.
Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.
Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия Советского Союза. Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.
Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционный суд.
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 года органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в субъектах Федерации.
В настоящее время к числу представительных государственных органов в Российской Федерации относятся Федеральное собрание, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Они формируются путём избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.
Рассмотрим подробнее Федеральное собрание - парламент Российской Федерации, - являющийся высшим представительным органом Российской Федерации.
Представительный характер Федерального собрания обусловлен порядком формирования его палат. Совет Федерации составляют представители субъектов Федерации - по два от каждого из них: один из представительного, а другой от исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации.
Представительная природа Федерального собрания в определённой степени проявляется и в составе депутатов Государственной Думы. Среди них представители многих наций, народностей, этнических групп, населяющих нашу страну, разных слоёв общества, политических партий, профессий, религиозных взглядов. В их составе имеются мужчины, женщины, люди разных возрастных групп.
В Конституции Российской Федерации закреплены основы статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Они в равной мере обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий.
Совет Федерации и Госдума заседают раздельно. Они могут собираться совместно лишь в следующих случаях для заслушивания:
- посланий Президента Российской Федерации;
- посланий Конституционного суда Российской Федерации;
- выступлений руководителей иностранных государств.
Федеральное собрание является также и законодательным органом. Это означает, что только оно может принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы - правовые акты высшей юридической силы. Именно в законах реализуется вся внутренняя и внешняя политика государства. Функция законодательной деятельности позволяет парламенту осуществлять в определённой мере контроль за исполнительной властью и за главой государства (принятие бюджета, утверждение или отклонение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации и т.д.) и даже судебной властью (принятие законов о судебной системе, формирование высших судов и др.).
Правовой статус Федерального собрания характеризуется независимостью в системе органов государственной власти. Его законодательная деятельность ограничивается только Конституцией Российской Федерации. Путём утверждения бюджета парламент определяет собственные расходы. Он сам устанавливает порядок своей работы, структуру аппарата, число и наименование комитетов и комиссий и т.д.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату.
Полномочия Совета Федерации закреплены в главе 5 Конституции Российской Федерации, федеральных законах, Регламенте Совета Федерации и других актах. Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил Российской Федерации за пределами территории России; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение и освобождение от должности заместителя председателя Счётной палаты и половины состава ее аудиторов.
В состав Федерального собрания входит Государственная Дума. Она состоит из 450 депутатов, которые избирается сроком на пять лет.
В Конституции Российской Федерации установлены основы правового статуса Государственной Думы и ее депутатов. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Порядок избрания депутатов основан на пропорциональной избирательной системе. Все депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политическими партиями, т.е. практически эти голоса отдаются за ту или иную партию.
Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки от партий, включает в себя всю территорию Российской Федерации.
Компетенция Государственной Думы закреплена в Конституции Российской Федерации, а также в ряде федеральных законов. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. К полномочиям Государственной Думы относятся принятие законов и законодательная инициатива.
Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
2
Роль Государственной Думы в жизни страны, в том числе в решении вопросов обеспечения обороны страны, достаточно чётко закреплена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами - это принятие федеральных и федеральных конституционных законов, в том числе по вопросам обороны и безопасности, оборонного производства, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, войны и мира.
Полномочия нижней палаты Федерального собрания Российской Федерации в области обороны страны определены в пункте 2 статьи 5 раздела 2 Федерального закона от 31.05.1996 № 61 -ФЗ «Об обороне», в соответствии с которыми Государственная Дума:
1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;
2) принимает федеральные законы в области обороны.
Таким образом, в решении вопросов обеспечения обороны страны Государственная Дума участвует главным образом путём создания законодательных основ обороны и определения расходов на неё.
За время своего существования Государственная Дума рассмотрела более 1000 законопроектов по вопросам обеспечения обороны страны. Среди наиболее значимых нормативных правовых актов, принятых Государственной Думой, можно назвать следующие:
- Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1 -ФКЗ «О военном положении» - определяет режим военного положения и его обеспечение, полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенности их функционирования в период действия военного положения, правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения;
- Федеральный закон от 31 мая 1996 № 61-ФЗ «Об обороне» - определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны;
- Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» - осуществляет правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области;
- Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» - определяет правовые основы государственного регулирования развития авиации в Российской Федерации;
- Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества, а также правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в Российской Федерации иностранных граждан;
- Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» - устанавливает принципы государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации, государственное регулирование и финансирование работ в области военно-технического сотрудничества, устанавливает порядок участия в осуществлении военно-технического сотрудничества разработчиков, производителей продукции военного назначения и других субъектов военно-технического сотрудничества и определяет их права в этой области;
- Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения, выполнения государственного оборонного заказа и государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, определяет основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу.
Ещё одним направлением влияния Государственной Думы на вопросы обороны страны является осуществление функции парламентского контроля. Кратко можно выделить следующие формы его реализации:
1. Участие в формировании планов работы Счётной палаты и выполнение ею поручений по проверке расходования бюджетных средств на нужды обороны.
2. Приглашение министра обороны Российской Федерации, других должностных лиц оборонного ведомства на пленарные заседания Государственной Думы для выступления в рамках «правительственного часа».
3. Участие должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации в заседаниях Комитета Государственной Думы по обороне, других комитетов, фракций, в парламентских слушаниях, круглых столах, включая выступление на них с докладами по основным направлением военной политики, развития Вооружённых Сил Российской Федерации, видов и родов войск.
4. Парламентские и депутатские запросы министру обороны Российской Федерации, должностным лицам по различным вопросам деятельности войск.
5. Осуществление взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
6. Проведение парламентских расследований.
Предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и проектов постановлений Государственной Думы по вопросам обороны страны возложено на Комитет Государственной Думы по обороне.
К ведению Комитета Государственной Думы по обороне относятся следующие направления законодательства об обороне:
1. Общие положения в сфере обороны.
2. Вооружённые Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, привлекаемые к выполнению задач в области обороны, их предназначение, состав, комплектация, дислокация.
3. Состояние войны. Военное положение. Мобилизация. Гражданская оборона. Территориальная оборона.
4. Кадры Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, в том числе военное образование, воспитание личного состава.
5. Гражданский персонал Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск - особенности его трудовой деятельности.
6. Вооружение и военная техника, снабжение им войск.
7. Вопросы обеспечения Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск: финансирование, материальное обеспечение, строительство и расквартирование войск, войсковое хозяйство и хозяйственная деятельность.
8. Военная наука.
9. Воинская обязанность.
10. Военная служба.
11. Альтернативная гражданская служба.
12. Запас Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск.
13. Статус военнослужащих. Социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Деятельность Комитета Государственной Думы по обороне сконцентрирована на законодательном обеспечении военных преобразований, совершенствовании действующего пакета военных законов, нормативной правовой базы в направлении, обеспечивающем наиболее благоприятные условия для решения Вооружёнными Силами Российской Федерации современных задач.
Кроме того, работа Комитета Государственной Думы по обороне направлена на приведение законодательства в области обороны страны в единую целостную систему, исключающую пробелы, противоречия, создание правовых коллизий.
В заключение необходимо отметить следующее: Государственная Дума входит в состав Федерального собрания, которое является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации; в решении проблем укрепления обороны страны Государственная Дума участвует прежде всего путём создания законодательных основ; формой влияния Государственной Думы на процессы обороны является парламентский контроль; деятельностью по формированию законодательных основ в области обороны непосредственно занимается Комитет Государственной Думы по обороне.
Методические рекомендации.
Во вступительном слове руководителю занятия необходимо подчеркнуть актуальность данной темы, определить цель занятия и его основные вопросы.
При рассмотрении первого вопроса важно разъяснить слушателям, что знание истории возникновения и развития представительных органов власти позволит им повысить свой уровень политической культуры и вооружит их знаниями, необходимыми для каждого гражданина России.
В ходе изучения второго вопроса руководителю занятия необходимо разъяснить слушателям основные направления деятельности Государственной Думы в решении вопросов обеспечения обороны страны, подкрепив их примерами проведения парламентских процедур, а также наименованиями, кратким содержанием нормативных правовых актов, относящихся к соответствующим направлениям законодательства об обороне.
В заключение необходимо сделать краткие выводы, ответить на вопросы слушателей, дать рекомендации по изучению литературы.
Рекомендуемая литература:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Возникновение и развитие представительных органов власти в России // Ориентир.-2013.-№ 4.
3. Материалы научно-практической конференции: «Развитие российского военного законодательства на современном этапе (итоги, проблемы, перспективы)»//www.komitet2-15.km.duma.gov.ru/site.xp/052054051.html.
Подполковник запаса Сергей ПАВЛОВ,
кандидат политических наук
Ориентир 11 2015
