Вопросы:
1. Становление и развитие представительных органов власти.
2. Представительные органы власти в Российской Федерации.
Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений - от вече, боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.
1
Первой формой непосредственного участия народа в решении государственных дел было вече - собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после монгольско-татарского нашествия. В северо-западных землях (Новгород, Псков, Смоленск) вече играло большую роль и просуществовало дольше. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях такая форма участия народа в решении государственных дел отмирает.
Одновременно во всех русских землях действовали княжеские думы в качестве постоянного совета при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.
В условиях Московского царства продолжением княжеской думы явилась Боярская дума. Без нее не обходился ни один государь.
Боярская дума вместе с царем составляла единую верховную власть. Это единство проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. Боярская дума просуществовала до конца XVII века.
Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII века, получившие в последствие название Земских соборов.
За период с 1549 года, когда Иван Грозный собрал первое собрание такого рода, чтобы призвать к мировому соглашению всех, находившихся в тяжбе, и заявить о своем прощении прежних вин боярства, и до 1684 года, когда был распущен собор, созванный для обсуждения вопроса о мире с Польшей, было проведено 57 Земских соборов.
Земские соборы избирали на царство государей, когда имелись сомнения в пригодности законных наследников престола (слабоумие Федора Иоанновича (собор 1584 года), малолетство Петра при слабоумии Ивана Алексеевича (собор 1682 года), так и в поворотных для России случаях, когда прерывалась династия и новый государь нуждался в легитимации (избрание Годунова в 1598 году, Василия Шуйского в 1606 году, низведение Шуйского и препоручение царства семи боярам во главе с Милославским в 1610 году; признание русским царем польского королевича Владислава в 1610 году, избрание на царство Михаила Романова в 1613 году).
Соборы рассматривали вопросы войны и мира (1566, 1580, 1591, 1598, 1604, 1616, 1621, 1653 годы), принимали законоуложения (1648 год), принимали новые территории (1651 и 1653 годы - решение о присоединении Украины) и решали такие вопросы, как, например, освобождение населения от присяги, принесенной самозванцу (1607 год). Чаще всего соборы рассматривали вопросы взыскания налогов.
Таким образом, функции и сферы ведения Земских соборов совпадают с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы.
По мере укрепления царской бюрократии к концу XVII века земские соборы перестали созываться.
Определенным отголоском деятельности земских соборов стала при Екатерине работа Уложенной комиссии - собрания депутатов всех сословий, земель и народностей России для выработки нового законодательного уложения. Однако эта попытка оказалась безрезультатной.
При Александре I по поручению молодого императора трудами выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского были разработаны предложения по созданию двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета.
Учрежденный в 1801 году Государственный совет стал в 1810 году высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.
При Александре II создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотились в жизнь. Проект конституционного акта был в принципе одобрен императором за несколько дней до своей гибели от рук народовольцев.
Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.
В первые годы двадцатого века требование создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный совет, действовавший к тому времени уже более 100 лет.
Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Государственный совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного совета и Государственной Думы.
По общему правилу законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению поступали в Государственный совет. Но законодательные инициативы Государственного совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им.
Представляет интерес порядок формирования Государственного совета и Государственной Думы.
Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч), не прямыми -двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырёхступенными. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.
Государственный совет - вторая палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем. Другая половина избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства Русской православной церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).
Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного совета устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.
Первому русскому двухпалатному парламенту был отмерен недолгий век - чуть больше десяти лет.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.
С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик, в состав которого входила Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика) законодательная и представительная функции принадлежали Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты - Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от численности населения) - по 5 человек и от каждой автономной области или республики - по 1 человеку.
Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов.
Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.
Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.
По Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определяя основные направления внешней политики, осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата. Верховный Совет СССР избирал Президиум Верховного Совета СССР, формировал Правительство СССР, избирал Верховный Суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР.
Верховный Совет СССР мог также назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.
Верховный Совет СССР избирался населением страны сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.
Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.
Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.
Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия. Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.
Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционный суд.
2
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 года органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в субъектах Федерации.
В настоящее время к числу представительных государственных органов в Российской Федерации относятся: Федеральное собрание, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.
Федеральное собрание - парламент Российской Федерации является высшим представительным органом Российской Федерации.
Представительный характер Федерального собрания обусловлен порядком формирования его палат. Совет Федерации составляют представители субъектов Федерации - по два от каждого из них: один из представительного, а другой от исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации.
Представительная природа Федерального собрания в определенной степени проявляется и в составе депутатов Государственной Думы. Среди них представители многих наций, народностей, этнических групп, населяющих нашу страну, разных слоев общества, политических партий, профессий, религиозных взглядов. В их составе имеются мужчины и женщины разных возрастных групп.
Представительская природа Государственной Думы проявляется также в установлении определенного срока, по истечении которого проводятся новые выборы и обновляется состав депутатов.
В Конституции Российской Федерации закреплены основы статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Они в равной мере обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий.
Совет Федерации и Госдума заседают раздельно. Они могут собираться совместно лишь в следующих случаях для заслушивания:
- посланий Президента Российской Федерации;
- посланий Конституционного суда Российской Федерации;
- выступлений руководителей иностранных государств.
Федеральное собрание является также и законодательным органом. Это означает, что только оно может принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы - правовые акты высшей юридической силы. Именно в законах реализуется вся внутренняя и внешняя политика государства. Функция законодательной деятельности позволяет парламенту осуществлять в определенной мере контроль за исполнительной властью и за главой государства (принятие бюджета, утверждение или отклонение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации и т.д.) и даже судебной властью (принятие законов о судебной системе, формирование высших судов и др.).
Правовой статус Федерального собрания характеризуется независимостью в системе органов государственной власти. Его законодательная деятельность ограничивается только Конституцией Российской Федерации. Путем утверждения бюджета парламент определяет собственные расходы. Он сам устанавливает порядок своей работы, структуру аппарата, число и наименование комитетов и комиссий и т.д. Вместе с тем единство государственной власти, необходимость сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов различных ветвей власти обусловливают существование института роспуска парламента, контроля за конституционностью принимаемых законов со стороны судебной власти и т.д.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.
Федеральное собрание, будучи представительным органом законодательной власти Российской Федерации, занимает влиятельное положение в системе государственных органов, активно взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти.
Конституцией Российской Федерации установлено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Поскольку в составе Российской Федерации находятся 83 субъекта, всего членов Совета Федерации -166.
Наличие Совета Федерации и способ его формирования обусловлены федеративным характером государственного устройства России.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который избирается соответствующим законодательным органом субъекта на срок полномочий этого органа, а при формировании органа субъекта путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного органа субъекта избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Право выдвижения кандидатуры для избрания принадлежит председателю или группе депутатов не менее одной трети от общего числа депутатов.
Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Это решение в форме указа (постановления) в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта, вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта.
Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).
Полномочия Совета Федерации закреплены в главе 5 Конституции Российской Федерации, федеральных законах, Регламенте Совета Федерации и других актах. Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение Указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Одной из палат Федерального собрания является Государственная Дума. Депутатом этой палаты может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
В Конституции Российской Федерации установлены основы правового статуса Государственной Думы и ее депутатов. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Порядок избрания депутатов основан на пропорциональной избирательной системе. Все депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политическими партиями, т.е. практически эти голоса отдаются за ту или иную партию.
Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки от партий, включает в себя всю территорию Российской Федерации.
Компетенция Государственной Думы закреплена в Конституции Российской Федерации, а также в ряде федеральных законов. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. К полномочиям Государственной Думы относятся принятие законов и законодательная инициатива.
Кроме того, к обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Методические рекомендации
Во вступительном слове руководителю занятия по ОГП необходимо подчеркнуть актуальность данной темы, определить цель занятия и его основные вопросы.
При рассмотрении первого вопроса важно разъяснить слушателям, что знание истории возникновения и развития представительных органов власти позволит им повысить свой уровень политической культуры и вооружит их знаниями, необходимыми для каждого гражданина России.
В ходе изучения второго вопроса руководителям групп необходимо рассказать о представительных органах государственной власти в Российской Федерации, а также о порядке формирования и полномочиях Федерального собрания.
В заключение необходимо сделать краткие выводы, ответить на вопросы слушателей, дать рекомендации по изучению литературы.
Рекомендуемая литература:
1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
2. Отечество. Честь. Долг. Выпуск 7 / Под ред. А.И. Колясникова. - М., 2005.
Подполковник запаса
Сергей ПАВЛОВ,
кандидат политических наук
Ориентир 04 2013
